Het eerste licht door het stikstofslot?
Een kritische blik op (de eerste uitwerking van) het Startpakket
Het zal niemand zijn ontgaan dat Nederland op (een stikstof-)slot zit. Vrijwel alle stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden hebben te maken met een structureel te hoge stikstofneerslag (ookwel stikstofdepositie), waardoor meer dan 80% van deze gebieden in een ongunstige staat van instandhouding verkeert of verder dreigt te verslechteren. Dit maakt dat er nauwelijks ruimte is om nieuwe projecten die leiden tot enige stikstofneerslag te vergunnen, hoe klein ook. Met de Amercentrale– en Rendac-uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is dit slot bovendien nog verder aangetrokken.[1] Door de aanvullende eisen, zoals de vergunningplicht bij intern salderen en de additionaliteitstoets, lopen talloze bouw-, infrastructuur- en verduurzamingsinitiatieven vast. Om deze impasse te doorbreken presenteerde het kabinet op 25 april 2025 het Startpakket Nederland van het slot (het Startpakket). [2] Daarmee wordt een eerste poging gedaan om weer beweging te krijgen in de vastgelopen vergunningverlening. Maar biedt dit daadwerkelijk het eerste licht aan het einde van de tunnel?
In deze blog bespreken wij de belangrijkste recente ontwikkelingen waarmee de overheid probeert het stikstofslot te openen. Na een korte toelichting op het Startpakket gaan wij in op de uitwerking daarvan via onder meer de Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof, de ontwerp-AMvB vergunningvrije verduurzamingsactiviteiten, en de voorgenomen rekenkundige ondergrens voor stikstofdepositie.
Het startpakket Nederland van het slot
Het startpakket omvat een viersporenaanpak die Nederland weer in beweging moet krijgen. Spoor 1 richt zich op een gefaseerde aanpassing van het vergunningenstelsel. Spoor 2 omvat een maatregelenpakket dat moet zorgen voor een structurele daling van stikstofemissies en is gericht op natuurbehoud en -herstel. Spoor 3 gaat in op de maatschappelijke en sociaaleconomische gevolgen van de Rendac– en Amercentrale-uitspraken. Spoor 4 betreft de inzet richting Europa.
Met betrekking tot spoor 1 worden op korte termijn (in de tweede en derde helft van 2025) (onder meer) drie concrete stappen voorgesteld: het ontwikkelen van een alternatief voor de huidige wettelijke omgevingswaarden voor een maximum aan stikstofneerslag, het invoeren van een rekenkundige ondergrens en het vrijstellen van kleinschalige activiteiten met tijdelijke emissies van de vergunningplicht. De verdere uitwerking van deze maatregelen bespreken wij hieronder.
Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof
Met het wetsvoorstel Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof (de Spoedwet) worden de huidige stikstofdepositiereductiedoelen in de Omgevingswet, die zijn gebaseerd op de Kritische Depositie Waarde (KDW)[3], uit de wet gehaald. Het voorstel is om deze harde bovengrenzen te vervangen door een wettelijk verplicht programma gericht op emissiereductie. Hiermee verschuift de focus dus van stikstofneerslag naar stikstofuitstoot aan de bron. Het kabinet kiest voor deze benadering omdat de bestaande doelen in de Omgevingswet in de praktijk niet haalbaar, duidelijk en realistisch zouden zijn. Daarnaast zou het sturen op stikstofneerslag in plaats van -emissies weinig ruimte bieden voor doelsturing op emissiereductie van individuele bedrijven.
Het door de Minister op te stellen programma dient allereerst gericht te zijn op het bereiken van een “aanzienlijke vermindering” in 2035 van de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden door de industrie, de landbouw en mobiliteit ten opzichte van 2019. Hoe hoog die vermindering moet zijn wordt uit de wet gehaald. In het programma zullen volgens de toelichting dan ook sectorale reductiepercentages worden opgenomen, met als uitgangspunt de sectorale reductiedoelen zoals geformuleerd in het Startpakket (50% voor mobiliteit inclusief bouw, 50% voor industrie, en 42-46% voor landbouw). Per sector zullen in het programma maatregelen worden opgenomen om de doelen te bereiken. Het programma zal in de tweede plaats gericht zijn op het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden. Dit programma zal een aanvulling en actualisatie zijn van het al bestaande Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering 2022-2035.
Wat betekent dit dan concreet voor projectrealisatie en vergunningverlening?
Hoewel de huidige, op de KDW gebaseerde omgevingswaarden met dit wetsvoorstel uit de Omgevingswet worden geschrapt, verdwijnt de KDW niet uit beeld. Voor vergunningverlening blijft immers het uitgangspunt gelden dat geen significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden mogen optreden. De KDW blijft daarbij vooralsnog een wetenschappelijk aanvaarde ecologische maatstaf om te beoordelen of stikstofgevoelige habitats risico lopen. Ook na de wetswijziging zal de KDW naar verwachting dus een rol spelen bij de vergunningverlening. Het wetsvoorstel wijzigt niets aan de beoordeling door provinciale bevoegde gezagen van aanvragen voor omgevingsvergunningen voor een Natura 2000-activiteit.
Het vervangen van wettelijke omgevingswaarden voor stikstofneerslag door een programma betekent daarom niet dat er automatisch meer ruimte ontstaat voor vergunningverlening. Uiteindelijk is en blijft het noodzakelijk dat de nodige maatregelen worden getroffen zodat de stikstofbelasting op de natuur daadwerkelijk vermindert, en zodat kan worden voldaan aan de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn. Pas als dat het geval is kan de vergunningverlening weer echt op gang komen.
Het wetsvoorstel was van 14 juli 2025 tot en met 24 augustus 2025 in consultatie. De verwachting is dat het wetsvoorstel eind 2025 naar de Tweede Kamer wordt verzonden voor behandeling. Tegen die tijd zal de Tweede Kamer in een andere samenstelling vergaderen, wat de kansen van slagen van dit wetsvoorstel onvoorspelbaar maakt.
AMvB vergunningvrije verduurzamingsactiviteiten
Daarnaast publiceerde het kabinet op 25 augustus jl. de (ontwerp) AMvB vergunningvrije verduurzamingsactiviteiten. Hiermee wil het kabinet verduurzamingsactiviteiten die op termijn veel stikstof verminderen (zoals de omschakeling naar elektrische treinen, woonwijken die van het gas gaan en overstappen op warmtepompen of veehouders die hun stallen verduurzamen) vrijstellen van een natuurvergunningplicht, zodat deze (sneller) uitgevoerd kunnen worden. Deze activiteiten worden voortaan beschouwd als ‘beheermaatregelen’ en vallen daarmee buiten de vergunningplicht. Het is daarbij niet relevant voor welk Natura 2000-gebied de activiteit als een beheermaatregel kan worden beschouwd. Aangezien volgens de toelichting – kort gezegd – overal stikstofreductie nodig is kan iedere verduurzamingsactiviteiten als beheermaatregel (voor ieder gebied) worden beschouwd.
De vrijstelling geldt onder strikte voorwaarden. Het moet gaan om verduurzaming van een bestaande activiteit, zonder functiewijziging, uitbreiding of andere negatieve effecten op Natura 2000-gebieden. Bovendien moet de maatregel leiden tot minimaal 30% stikstofreductie ten opzichte van de vergunde situatie. Tijdens de bouwfase mag tijdelijk meer uitstoot optreden (bijvoorbeeld door bouwverkeer), maar slechts maximaal drie jaar en niet meer dan vijf keer de uitstoot van de eindsituatie. In de gebruiksfase is een permanente daling verplicht.
Wat betekent dit dan concreet voor projectrealisatie en vergunningverlening?
De vrijstelling van de natuurvergunningplicht kan de uitvoering van verduurzamingsprojecten aanzienlijk versnellen. Tegelijkertijd is de reikwijdte beperkt: zij geldt uitsluitend voor het verduurzamen van bestaande activiteiten. Nieuwe duurzame initiatieven die bijvoorbeeld ondanks een tijdelijke stikstoftoename (tijdens de bouwfase) juist op de lange termijn structureel emissies reduceren (en dus de natuur ten goede komen) vallen buiten de regeling. Daarmee blijft de impact van deze maatregel in de praktijk beperkt. Om juist ook duurzame (energie)projecten mogelijk te maken, hebben wij het kabinet eerder vier oplossingsrichtingen aangereikt. Ons advies daarover is hier te lezen.
De ontwerp-AMvB is van 25 augustus 2025 tot en met 5 oktober 2025 in internetconsultatie en is hier te vinden.
De rekenkundige ondergrens
Tot slot heeft demissionair minister Wiersma aangekondigd dit jaar nog een rekenkundige ondergrens van 1 mol/ha/jaar in te voeren voor stikstofberekeningen met AERIUS Calculator. Deze maatregel verhoogt de huidige grens van 0,005 mol naar 1 mol per hectare per jaar, wat betekent dat projecten met een stikstofdepositie onder deze grens geen natuurvergunning meer nodig hebben.
De ondergrens is gebaseerd op een expertoordeel van Arthur Petersen, die stelt dat bij bijdragen onder 1 mol/ha/jaar geen causaal verband kan worden gelegd met een individuele bron. Daarom zou volgens hem een rekenkundige grens, gekoppeld aan de meetdetectielimiet, gerechtvaardigd zijn.
Op 18 maart 2025 vroeg Minister Wiersma de Afdeling advisering van de Raad van State (Afdeling advisering) om voorlichting over de juridische houdbaarheid van de ondergrens. Deze kritische voorlichting werd op 26 mei 2025 gepubliceerd.[4] De Afdeling advisering concludeerde dat het introduceren van de voorgestelde ondergrens kwetsbaar is en niet geringe juridische risico’s met zich meebrengt. Volgens de Afdeling advisering kan iedere individuele stikstofbron namelijk tot stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied leiden. Het niet kunnen meten van depositie onder 1 mol/ha/jaar betekent niet dat deze er niet is of niet modelmatig kan worden berekend. Daarmee is onzeker of de voorgestelde ondergrens de toets van artikel 6, lid 3, Habitatrichtlijn (lees: de wetenschappelijke zekerheid dat geen significante effecten optreden) kan doorstaan. Volgens de Afdeling advisering is het risico dat de maatregel in rechterlijke procedures geen stand houdt dan ook reëel.
Desondanks kondigde minister Wiersma in haar Kamerbrief van 13 juni 2025 aan de ondergrens dit jaar nog in te voeren.[5] Om de juridische houdbaarheid te toetsen, wil zij de nieuwe grens zo spoedig mogelijk inbrengen in een lopende procedure, zodat de rechter zich erover kan uitspreken.
Conclusie
Het Startpakket en de uitwerking daarvan in wet- en regelgeving vormen de eerste stappen van het kabinet om beweging te brengen in het vastgelopen stikstofdossier. De Spoedwet, de vrijstelling voor verduurzamingsactiviteiten en de invoering van een rekenkundige ondergrens bieden op papier (nieuwe) mogelijkheden voor vergunningverlening en de realisatie van (duurzame) projecten. Tegelijkertijd blijven er juridische en praktische grenzen: de Spoedwet verandert weinig aan de toetsingspraktijk zolang daadwerkelijke natuurherstelmaatregelen en daarmee gepaard gaande emissiereducties achterblijven. De vrijstelling voor verduurzamingsactiviteiten helpt alleen bestaande activiteiten verduurzamen en laat nieuwe duurzame initiatieven onbenut. De rekenkundige ondergrens lijkt juridisch kwetsbaar gelet op het strenge Europese natuurbeschermingsrecht. Per saldo is er dus wel beweging, maar nog geen doorbraak. Pas als structurele stikstof reducerende maatregelen worden genomen, en het nodige natuurherstel kan worden aangetoond, kan de vergunningverlening en projectrealisatie echt weer van de grond komen. Hier ontkomt het kabinet, ook met de voorgestelde maatregelen, niet aan.
[1] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale) en ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac).
[2] Kamerbrief ‘Startpakket Nederland van het slot’ van 25 april 2025 (https://open.overheid.nl/documenten/bb701504-9dca-454f-bbea-39cffe2d8dfd/file).
[3] De Kritische Depositie Waarde is de hoeveelheid stikstofdepositie waarboven risico bestaat op verslechtering van de kwaliteit van habitats binnen een Natura 2000 gebied.
[4] Afdeling advisering van de Raad van State, Voorlichting over mogelijkheden introductie rekenkundige ondergrens stikstofdepositie d.d. 26 mei 2025, https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@149237/w11-25-00063-iv/.
[5] Kamerbrief d.d. 13 juni 2025, Eerste appreciatie voorlichting van de Raad van State over de
Rekenkundige Ondergrens, https://open.overheid.nl/documenten/a1a11631-653d-4707-8343-728b82b0229c/file.
