De algemene normen in het Activiteitenbesluit milieubeheer (‘Activiteitenbesluit’) die gelden voor windturbineparken mogen voorlopig niet toegepast worden. De regering moet die algemene normen eerst voorzien van een deugdelijke milieueffectbeoordeling. Dat bepaalde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) op 30 juni 2021. De gevolgen van die uitspraak doen zich al gevoelen in nadere uitspraken.

De regels in het Activiteitenbesluit

In paragraaf 3.2.3 van het Activiteitenbesluit staan algemene normen voor windturbines en de combinatie van windturbines. Deze paragraaf bevat regels ter voorkoming of beperking van geluidhinder, regels ter waarborging van veiligheid en ter voorkoming van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen en regels ter voorkoming of beperking van slagschaduw en lichtschittering. In paragraaf 3.2.3 van de Activiteitenregeling worden deze regels nader uitgewerkt. 

De regels bevatten algemene normen. Zo bepaalt het Activiteitenbesluit de toegestane maximale geluidsnormen die windturbines mogen veroorzaken op de gevel van gevoelige gebouwen (denk aan woningen. Voor slagschaduw geldt dat de windturbines een automatische stilstandvoorziening moeten hebben als zij op een bepaalde afstand staan tot een gevoelig gebouw in combinatie met een bepaalde termijn dat de slagschaduw zich voordoet. Het Activiteitenbesluit bepaalt verder de risicocontouren rondom een windturbine. 

De algemene normen zoals deze gelden per 1 januari 2011 zijn opgesteld “met het oog op bekorting van de tijdsduur die gemoeid is met het daadwerkelijk realiseren van windturbineprojecten”. Om die reden werd het “wenselijk geacht om zover mogelijk alle windturbines onder het beoordelingsregime van het Activiteitenbesluit te brengen.” (NvT, Staatsblad 2010, 749). Het betreffende bevoegd gezag kan dan aansluiten bij de algemene regels en hoeft geen eigen normen te stellen bij het opstellen van bestemmingsplannen en afgifte van vergunningen. Die bekorting van de tijdsduur is voorlopig niet meer aan de orde met de uitspraken van de Afdeling. 

De uitspraak van 30 juni

De uitspraak (een tussenuitspraak) gaat over het bestemmingsplan ‘Windpark Delfzijl Uitbreiding 2020’ en de omgevingsvergunning voor de bouw van zestien windturbines meter in Delfzijl (ECLI:NL:RVS:2021:1395). 

De gemeenteraad had het bestemmingsplan ruimtelijk aanvaardbaar geacht omdat er voldaan werd aan de algemene normen voor windturbines in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. De Afdeling volgt echter de appellanten die opkwamen tegen dit bestemmingsplan en de vergunningverlening in hun betoog dat die algemene regels buiten toepassing moeten worden gelaten, omdat bij vaststelling van die regels niet de juiste procedure is gevolgd. De rijksregels zijn tot stand gekomen op basis van wetenschappelijk onderzoek, maar volgens de Europese SMB-richtlijn had een milieueffectrapportage moeten worden opgesteld, meer in het bijzonder een plan-milieueffectrapport (‘plan-mer’). Dit volgt uit Europese rechtspraak, namelijk het Nevele-arrest, dat ging over een Belgisch windturbinepark. 

In een plan-mer moeten de milieugevolgen van de algemene regels en de wijze waarop nadelige gevolgen tot een aanvaardbaar beschermingsniveau worden beperkt, inzichtelijk worden gemaakt. Dit is niet gebeurd bij opstelling van de regels in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling en daarom mogen deze regels niet meer toegepast worden.

De uitspraak heeft uitsluitend gevolgen voor windturbineparken. Een windturbinepark is een verzameling van drie of meer windturbines bij elkaar. Alleen windturbineparken vallen onder de reikwijdte van SMB-richtlijn en worden daarmee geraakt door deze uitspraak. Bij één of twee losse windturbines mogen de algemene regels worden toegepast. Voor windturbineparken geldt dat het lokale bevoegde gezag nu zelf eigen normen moet vaststellen en deze goed zal moeten motiveren. Aansluiten bij de algemene normen mag niet meer zolang de regering niet alsnog van een milieubeoordeling opstelt. De gemeenteraad van Eemsdelta heeft de Afdeling verzocht hem een termijn te geven om zelf tot normen te komen. De Afdeling heeft de gemeenteraad daarvoor 26 weken de tijd gegeven. 

Vervolg na 30 juni 2021

In de kamerbrief van 6 juli 2021 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat de Eerste en Tweede Kamer geïnformeerd over de gevolgen van de uitspraak. De staatssecretaris schrijft dat er in Nederland geen ervaring is met het maken van een plan-mer voor algemene regels. Om die reden is het volgens de staatssecretaris lastig om uitspraken te doen over de tijd die gemoeid zal zijn met het opstellen van de plan-mer. De staatssecretaris schat desalniettemin een periode van 1,5 tot 2 jaar in. 

Tot die tijd gaat de staatssecretaris er vanuit dat bestaande windturbineparken in bedrijf kunnen blijven. Rechtszaken over windturbineparken waarover bij de bestuursrechter al een procedure loopt en waarbij door appellanten een beroep wordt gedaan op deze uitspraak, zullen naar de verwachting van de staatssecretaris worden aangehouden. De bevoegde gezagen voor bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen kunnen deze besluiten lopende de procedure wel wijzigen of aanvullen met “een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de lokale situatie toegesneden motivering”. Een dergelijke motivering zou ook nieuwe windturbineparken mogelijk moeten kunnen maken. 

De uitspraak van Houten en Oss

In twee uitspraken van 28 juli 2021 heeft de Afdeling opnieuw besluiten voor de bouw van windturbines vernietigd. Het ging om plannen voor windpark Goyerbrug in Houten (ECLI:NL:RVS: 2021:1679) en windmolenpark Elzenburg-De Geer in Oss (ECLI:NL:RVS:2021:1681). 

De omgevingsvergunning voor windpark Goyerbrug in Houten is vernietigd, omdat het college van burgemeester en wethouders de algemene normen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling had toegepast. Deze uitspraak is dan ook een direct gevolg van de uitspraak van de 30 juni 2021. 

Bij windmolenpark Elzenburg-De Geer had de gemeenteraad van Oss in het bestemmingsplan geen gebruik gemaakt van de algemene normen, maar eigen normen en regels gesteld. In die eigen regels gaat het echter fout, omdat de regels in strijd waren met onder meer de provinciale windturbineregels. De Verordening ruimte van de provincie Noord-Brabant vereist namelijk een financiële garantie dat de windmolens na 25 jaar weer worden afgebroken. Dat had de gemeenteraad niet als voorwaarde opgenomen in het bestemmingsplan. 

Uitstel of afstel

De bal ligt voor wat betreft de rechtvaardiging van de algemene regels bij de regering. Die zal een plan-mer moeten maken die voldoet aan de Europese maatstaven. Tot die tijd zullen bevoegde gezagen zelf hun plannen en vergunningen deugdelijk moeten motiveren willen ze stand kunnen houden. Dat zal voor sommige projecten leiden tot uitstel en wellicht voor andere projecten tot afstel. Een woordvoerder van de Afdeling kondigde aan dat er naar schatting tien omgevingsvergunningen als gevolg van de uitspraak van 30 juni zullen moeten worden vernietigd en daar zitten ook grote projecten bij. 

Het is niet de eerste keer dat Europese rechtspraak en regelgeving er toe leidt dat (grote) projecten moeten worden uitgesteld of afgeblazen. De uitspraak rondom de Programmatische Aanpak Stikstof ligt vers in het geheugen en de gevolgen daarvan zijn nog steeds ingrijpend. Ook nu weer zullen projecten de gevolgen ondervinden van regelgeving dat strijdig is met Europees recht.