Update 22 april

We gingen al in op de basis van de maatregelen die in het onderwijs genomen zijn om COVID-19 af te remmen. We sloten af met een blik vooruit en er wordt inderdaad vooruit gedacht. Aan het einde van het schooljaar moet over de bevordering of diplomering van tienduizenden leerlingen besloten worden. Voor bestuurders, directeuren, docenten, ouders én leerlingen roept dat vragen op. De Minister heeft er inmiddels ook een Kamerbrief over gestuurd.

We behandelen in dit artikel de wettelijke regels (die nog steeds gewoon van toepassing zijn) en praktische oplossingen. Eerst de basis (het examenreglement), vervolgens de planning (tijdvakken) en de organisatie (zijn er wel genoeg mensen?). We gaan uitgebreider in op de centrale examens en dan met name ook de bevoegdheid die de Minister heeft om daarvan af te wijken. En benieuwd naar de eindtoets in groep 8? Scroll dan helemaal naar beneden.

Update naar aanleiding van de Kamerbrief van 8 april 2020

Op 8 april 2020 informeerde de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media de Tweede Kamer over de slaag-zak-regeling 2020. De leerlingen zullen het diploma dit schooljaar op basis van de resultaten van het schoolexamen halen (ook de centrale praktijkexamens vinden geen doorgang). Voor het overige geldt alles uit onderstaande artikel nog steeds. De onlangs vastgestelde slaag-zakregeling 2020 vastgesteld sluit zoveel mogelijk aan bij een reguliere slaagzakregeling, maar wijkt op een aantal essentiële punten af.

• Het eindcijfer van een vak wordt vastgesteld op basis van de resultaten voor het schoolexamen.
• De regel dat het gemiddelde van de resultaten van het centraal examen minimaal een 5,5 moet zijn wordt verlaten.
• Een leerling die zakt op basis van de resultaten van het schoolexamen of zijn eindcijfers wil verbeteren, kan deelnemen aan maximaal twee of drie (in het geval van vmbo-bb en –kb) resultaatsverbeteringstoetsen. De cijfers die deze toetsen opleveren tellen alleen mee indien deze hoger zijn dan de resultaten van het schoolexamen. 
• Bepalingen over de rekentoets gelden dit jaar niet.

Meer over COVID-19

• Coronavirus: veelgestelde vragen en antwoorden
• Podcast Zorg & Life Sciences #6: Mark Kramer (Amsterdam UMC): “Deze crisis is een blessing in disguise”
• ‘Deeltijdontslag bij uitstek geschikt in crisistijd’

Naar de basis: het examenreglement

De Wet op het voortgezet onderwijs schrijft voor een eindexamen kan bestaan uit een schoolexamen, uit een centraal examen of uit beide (artikel 29 lid 1 Wvo). Schoolexamens en centraal examens zijn ieder weer aan nadere regels onderworpen, waarvan we de belangrijkste uitlichten. De eerste onderwerpen die we uitlichten gaan over de eerste ‘houvast’ bij examens: het examenreglement en het zogenaamde programma van toetsing en afsluiting (“PTA”).

• Het bevoegd gezag van elke school voor voortgezet onderwijs dient een examenreglement vast te stellen (artikel 31 Eindexamenbesluit VO). Het examenreglement bevat onder andere regels met betrekking tot de organisatie van het eindexamen en de gang van zaken tijdens het eindexamen en de herkansingsmogelijkheden van het schoolexamen. Wil je weten waar je aan toe bent, pak dat het examenreglement van de school erbij. Daarin zitten regels waar bestuurders, directie, docenten, ouders en leerlingen zich aan moeten houden.
• Ook in deze tijden is het examenreglement het uitgangspunt. In de meeste reglementen zitten overigens wel ‘ontsnappingen’ (zogenaamde hardheidsclausules) en daar wordt de komende periode ongetwijfeld gebruik van gemaakt. Ook heeft de Minister in zijn Kamerbrief van 17 maart 2020 opgeroepen om bij wijziging van het examenreglement/PTA snelheid te betrachten. Dat is met name een oproep geweest aan de medezeggenschapsraden. Let op: de reguliere besluitvorming over het examenreglement en PTA is dus niet terzijde geschoven. Ook nu houdt het Ministerie vast aan ordentelijke besluitvorming. Dat is ook niet meer dan terecht, omdat leerlingen en organisaties juist nu gebaat zijn bij zorgvuldige (doch snelle) processen.
• Het schoolexamen dient volgens het PTA te worden gemaakt. Indien een wijziging van het PTA nodig is, dan wordt daarvoor de wettelijke procedure (met medezeggenschapstraject) gevolgd. Uit de uitspraak van 13 oktober 2019 van de LCG WMS (zaaknummer: 8.019/103924) blijkt dat het PTA “naar aard en inhoud beschouwd moet worden als behorend tot de onderwijs- en examenregeling.” Instemmingsplicht dus. Het niet volgen van deze procedure kan in het uiterste geval tot nietigheid van het besluit tot het vaststellen van het nieuwe PTA leiden. Let op: ook de verplaatsing van de afsluiting van een vak kan onder de reikwijdte van dit artikel vallen.
• In de examenreglementen moet ook worden beschreven in welke gevallen een herkansing mogelijk is. Tot die gevallen kan behoren dat een kandidaat door ziekte of ten gevolge van een bijzondere van zijn wil onafhankelijke omstandigheid, niet in staat is geweest, aan de desbetreffende toets deel te nemen. In het programma van toetsing en afsluiting wordt vervolgens bepaald op welke wijze het schoolexamen kan worden herkanst.

Planning: eerst het schoolexamen, dan het centraal examen

Dan is er nog de planningsvraag. Want schoolexamens kunnen op dit moment niet plaatsvinden, terwijl schoolexamens altijd vóór centrale examens worden afgenomen. In het Eindexamenbesluit VO is overigens geregeld welke vakken/onderdelen centraal geëxamineerd moeten worden. Dat is doorgaans ook al lang en breed bekend bij docenten en leerlingen.

• Voor schoolexamens geldt dat het bevoegd gezag het tijdstip van die examens bepaalt. Als er sprake is van een schoolexamen én centraal examen, moeten leerlingen eerst de schoolexamens afleggen, anders kunnen zij in principe niet deelnemen aan het centraal eindexamen. Uitgangspunt is dat de schoolexamens worden afgenomen voor de aanvang van het eerste tijdvak van de centrale eindexamens. Die centrale examens starten vanaf 30 maart (vmbo) en 7 mei (havo en vwo).
• Nu al kent de regelgeving een mogelijkheid om een leerling die ten gevolge van ziekte “of een andere van zijn wil onafhankelijke omstandigheid” het schoolexamen in één of meer vakken niet heeft kunnen afsluiten voor de aanvang van het eerste tijdvak, in de gelegenheid stellen het schoolexamen in dat vak of in die vakken af te sluiten na aanvang van het eerste tijdvak maar vóór het centraal examen in dat vak of in die vakken (artikel 32 Eindexamenbesluit).
• Omdat de scholen op dit moment gesloten zijn kan het scenario zo maar aan de orde komen dat de schoolexamens opschuiven. Er bestaat dus enige ruimte om de schoolexamens te verplaatsen zo lang voor elk vak maar schoolexamen is gedaan voordat dat vak in het centraal schriftelijk wordt getoetst op basis van de landelijke planning. De Minister doet al de suggestie om leerlingen die hun schoolexamens later afronden, mee te laten doen in latere tijdvakken voor het centraal eindexamen.

En dan de organisatie: zijn er genoeg medewerkers?

In zijn Kamerbrief van 17 maart 2020 gaat Minister Slob er van uit dat de scholen open zullen zijn voor schoolexamens. De vraag is nog of dit praktisch uitvoerbaar gaat zijn en of er voldoende personeel en surveillanten aanwezig kunnen zijn om alles in goede banen te leiden. Deze organisatorische aspecten, die doorgaans als een ‘no brainer‘ worden ervaren, of hoogstens een roosteringsvraag opleveren, geven in deze tijd toch ook al de nodige uitdagingen.

• Een eindexamen wordt afgenomen door de schoolleiding (onze verzamelterm voor de rector, directeur, conrector, adjunct-directeur of een of meer leden van de centrale directie) en leraren van de school. Het eindexamen staat in beginsel telkens onder toezicht van een of meer gecommitteerden. Uitzonderingen kunnen alleen bij algemene maatregel van bestuur worden gemaakt (artikel 29 lid 2 Wvo). Daarvan is (nog) geen gebruik gemaakt. Examinering gebeurt telkens onder de (eind)verantwoordelijkheid van het betreffende schoolbestuur (de rechtspersoon achter de school).
• Een totale afwezigheid van schoolleiding en leraren lijkt overigens wel een dermate vergaand scenario dat daarmee in het algemeen niet direct rekening mee hoeft te worden gehouden. Het levert natuurlijk wel een planningsvraag op voor scholen.
• In principe wordt leerlingen de gelegenheid geboden de examens aan de school af te leggen – niet met zoveel worden een fysieke eis, maar wel een eis dat het examen onder de verantwoordelijkheid van een school plaatsvindt. Uitzondering is de mogelijkheid om een eindexamen “niet vanwege de school” te laten afnemen en de school daarmee een eindexamen aan de school niet nodig oordeelt (artikel 29 lid 1 Wvo). Dat is dus in beginsel telkens een individueel oordeel en lijkt minder bruikbaar voor generieke uitzonderingsregels.

Veel uitzonderingsmogelijkheden?

Tijdens het centraal examen wordt toezicht gehouden (artikel 40 Eindexamenbesluit VO) en het gemaakte werk moet worden ingeleverd bij degene die toezicht houdt (artikel 37 lid 5 Eindexamenbesluit VO). Van dat laatste voorschrift kan het College voor toetsen en examens (“CvTE”) overigens wel afwijkingen vaststellen. Voor het centraal eindexamen bestaat (dus) in principe niet de mogelijkheid om dit thuis af te leggen. Het Eindexamenbesluit omvat wel een aantal uitzonderingen voor de uitvoering/planning van het centraal examen. Een aantal daarvan betreft uitzonderingen op individueel niveau en een aantal betreft algemene uitzonderingen. Vooral deze laatste uitzonderingen geven veel ruimte aan de Minister, om in uitzonderingssituaties te voorzien.

Op individueel niveau gelden de volgende mogelijkheden.

• Indien een leerling om een geldige reden is verhinderd bij één of meer toetsen in het eerste tijdvak, wordt hem in het tweede tijdvak de gelegenheid gegeven het centraal examen voor ten hoogste twee toetsen per dag alsnog te af te ronden. Als de kandidaat in het tweede tijdvak ook verhinderd is, of wanneer hij het centraal examen in het tweede tijdvak niet kan afronden, wordt hij in de gelegenheid gesteld in het derde tijdvak ten overstaan van het CvTE zijn eindexamen alsnog te voltooien (artikel 45 Eindexamenbesluit VO).
• Een schoolbestuur kan, nadat daarover de Onderwijsinspectie is gehoord, toestaan dat een leerling examenvakken deels in een volgend jaar aflegt, indien de leerling in het laatste leerjaar langdurig ziek is of ten gevolge van een bijzondere, van de wil van de kandidaat onafhankelijke omstandigheid niet in staat is geweest het onderwijs in alle betrokken eindexamenvakken gedurende het laatste leerjaar te volgen (artikel 59 Eindexamenbesluit). Dat is uiteraard niet direct de mogelijkheid die nu soelaas biedt: nu wordt alles op alles gezet om leerlingen nog in het lopende schooljaar al hun vakken te laten afronden. Maar de mogelijkheid is er.

En dan nog de algemene uitzonderingsmogelijkheden, waarmee de Minister welbeschouwd een enorme (beleids)vrijheid heeft om – bij uitstek onder de huidige omstandigheden – afwijkende regelgingen vast te stellen. Vooralsnog heeft de Minister in zijn Kamerbrief van 17 maart 2020 echter aangegeven geen gebruik van een van deze bevoegdheden te maken en dat de centrale examens gewoon doorgang kunnen vinden.

• Indien door onvoorziene omstandigheden het centraal examen in één of meer vakken aan één of meer scholen niet op de voorgeschreven wijze kan worden afgenomen, beslist de Minister hoe moet worden gehandeld (artikel 44 Eindexamenbesluit VO). Een generieke uitzonderingsbevoegdheid.
• Ten behoeve van experimenten met een andere inrichting van het eindexamen kan Onze Minister toestaan dat van dit besluit wordt afgeweken (artikel 58 Eindexamenbesluit). Het lijkt minder voor de hand liggend dat de Minister hier een beroep op doet, omdat onder de huidige omstandigheden weliswaar afwijking van het Eindexamenbesluit VO voorstelbaar is, maar om dat als experiment te kwalificeren ligt minder voor de hand.
• Ook is er een algemene hardheidsclausule inhoudende dat de Minister de bij of krachtens het Eindexamenbesluit VO vastgestelde voorschriften buiten toepassing kan laten of daarvan kan afwijken voor zover onverkorte toepassing zal leiden tot onbillijkheden van overwegende aard. We kunnen daar kort over zijn: het politieke draagvlak waar de inzet van deze bevoegdheid van afhankelijk zal zijn, zal in voldoende mate aanwezig zijn als de Minister in overleg met het onderwijsveld tot afwijking van het Eindexamenbesluit VO overgaat.

Eindtoets PO

In de Kamerbrief van 18 maart 2020 is duidelijk geworden dat de eindtoets in het primair onderwijs dit jaar geen doorgang zal vinden. Dat heeft een aantal gevolgen. Zo zal er dit jaar geen mogelijkheid zijn om over te gaan tot heroverweging van het basisschooladvies, dat eerder dit jaar door de leraren aan alle leerlingen is verstrekt. Daarbij doet de Minister een beroep op de scholen voor voortgezet onderwijs om de leerlingen goed te monitoren en in te schatten of de leerlingen op het goede niveau zijn geplaatst. De toets vooraf (vóór plaatsing op een VO-school, op basis van een eindtoets) is dus vervangen door een toets achteraf (ná plaatsing op een VO-school, op basis van prestaties van de leerling). De beoordeling van groep-8-ers is ieder jaar een (politiek) gevoelig onderwerp. Onder de huidige omstandigheden verwachten wij – alleen al omwille van de praktische noodzaak – weinig politieke weerstand tegen de maatregel die de Minister heeft aangekondigd. Dit jaar is de overgang van groep 8 naar de eerste klas volledig afhankelijk van de professionele inschatting van een docent.

Voor de basisscholen betekent dit een ontlasting van het organiseren van de eindtoets in deze hectische tijd. Voor de leerlingen en de VO-scholen betekent dit dat het brugklasjaar extra belangrijk wordt voor een eventuele op- of afstroom van leerlingen. In ieder geval betekent dit geen heroverwegingsprocedures wat – vooral in het kader van de centrale aanmeldprocedures die in veel steden volop bezig zijn om leerlingen op een school van voorkeur te plaatsen – dat geen extra beroep wordt gedaan op de flexibiliteit van het systeem. Ook dat is in deze tijd een voorstelbare verlichting van de druk op de overstap van basis- naar voortgezet onderwijs.

Meer weten of vragen?

Neem dan contact op met één van onze onderwijsjuristen.