De Zelfstandigenwet: een initiatief vanuit de Tweede Kamer

Het initiatiefwetsvoorstel Zelfstandigenwet van Tweede Kamerleden van VVD, D66, CDA en SGP dat in april 2025 (toen nog in concept) werd gepubliceerd kwam best als een verrassing. Dit initiatiefwetsvoorstel wijkt af van de kaders en meeste uitgangspunten die we tot nu toe in de jurisprudentie hebben gezien, en die de basis vormen voor het wetsvoorstel Verduidelijking beoordeling arbeidsrelaties en rechtsvermoeden (VBAR) dat het demissionaire kabinet op 4 juli 2025 bij de Tweede Kamer heeft ingediend. De initiatiefnemers hopen met dit wetsvoorstel een duidelijk wettelijk kader te introduceren dat de kwalificatie van een werkrelatie tussen een zakelijke opdrachtgever en een zelfstandige regelt. In deze bijdrage bespreken we het initiatiefwetsvoorstel.

Doel wetsvoorstel

Het doel van het wetsvoorstel is drieledig:

1. Het bieden van rechtszekerheid voor zelfstandigen en opdrachtgevers

Hoewel dit ook een van de doelen vormt van de VBAR, menen de initiatiefnemers dat de VBAR niet vooraf voldoende zekerheid kan bieden over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Ook zijn de initiatiefnemers het met de Raad van State eens dat de VBAR slechts jurisprudentie codificeert zonder fundamenteel iets te veranderen.  Met de introductie van een helder wettelijke toetsingskader en een toetsingsmogelijkheid (al dan niet) vooraf beoogt dit wetsvoorstel dat wel te doen.

2. Wetgeving beter laten aansluiten bij de moderne arbeidsmarkt en erkenning van de behoefte aan de autonomie van een grote groep zelfstandigen

In dit wetsvoorstel wordt veel meer benadrukt dat de behoefte aan autonomie een belangrijke reden is voor werkenden om zelfstandig te worden. Vrijheid en onafhankelijkheid zijn, meer dan geldelijk gewin, volgens diverse aangehaalde onderzoeken de voornaamste redenen om als zelfstandige aan de slag te gaan. De initiatiefnemers zijn van mening dat, hoewel de meeste zelfstandigen vrijwillig als zelfstandige opereren, gedwongen zelfstandigheid moet worden tegengegaan.

3. Creëren van een gelijk speelveld op de arbeidsmarkt en de sociale bescherming van zelfstandigen verbeteren

Het ‘creëren van een gelijk speelveld’ is ook een element bij de VBAR. De initiatiefnemers verwijzen daarnaast naar het reeds ingezette beleid wat betreft het afbouwen van fiscale voordelen en het invoeren van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering en pensioenvoorziening voor zzp’ers. Dit zorgt voor betere sociale bescherming zonder dat daarbij een beroep wordt gedaan op het collectief.

Toetsingskader

Het initiatiefwetsvoorstel bestaat uit drie cumulatieve (gelijkwaardige) toetsen die duidelijkheid bieden of sprake is van werken als zelfstandige namelijk: de zelfstandigentoets, de werkrelatietoets en de sectoraal rechtsvermoedentoets.

Zelfstandigentoets

Er wordt eerst concreet naar de zelfstandige zelf gekeken. Is diegene daadwerkelijk een zelfstandige?

Van zelfstandigheid is sprake als de werkende:

1. werkt voor eigen rekening en risico;
2. een deugdelijke administratie  voert;
3. zich in het economisch verkeer uit als zelfstandig ondernemer;
4. een adequate voorziening heeft getroffen tegen het risico van arbeidsongeschiktheid; en
5. voorzien heeft in een proportionele bijdrage voor een voorziening bij pensionering.

Werkrelatietoets

Vervolgens wordt getoetst op afwezigheid van gezag/dienstverband. Daarvoor is van belang of de werkrelatie tussen de werkende en de werkverstrekker voldoet aan de vier criteria waardoor geen sprake is van gezag/in dienst zijn van een werkgever. De vier criteria zijn gelijkwaardig aan elkaar en er moet dus aan alle vier de criteria zijn voldaan om buiten dienstbetrekking te kunnen werken. Het gaat om:

1. de afwezigheid van hiërarchische controle;
2. de vrijheid van organisatie van de werktijd;
3. de vrijheid van organisatie van het werk; en
4. de bedoeling van de partijen om anders dan op grond van een arbeidsovereenkomst arbeid te verrichten.

Opvallend is dat de partijbedoeling een belangrijk element wordt, terwijl op basis van bestaande jurisprudentie hier juist niet meer naar wordt gekeken. Ook valt op dat het element ‘inbedding van werkzaamheden’ niet meer van belang zal zijn. Als reden daarvoor wordt gegeven dat als al uit de zelfstandigentoets blijkt dat de persoon zelfstandige is, aannemelijk is dat de werkende niet structureel geïntegreerd kan zijn in een organisatie.

Sectoraal rechtsvermoedentoets

Deze toets geeft antwoord op de vraag: gelden er binnen de sector waarin de werkzaamheden worden uitgevoerd extra regels die wijzen op de aanwezigheid van een arbeidsovereenkomst?

Het wetsvoorstel introduceert een extra (weerlegbaar) rechtsvermoeden voor een arbeidsovereenkomst voor sectoren met een hoog risico op schijnzelfstandigheid. Het gaat dan om de mogelijkheid om op basis van een set van verschillende sectorale criteria te kijken of vermoed wordt dat sprake is van een arbeidsovereenkomst. Wordt voldaan aan een meerderheid van deze sectorale criteria dan is sprake van een arbeidsovereenkomst.

Het gaat hierbij specifiek om sectoren waar een verhoogd risico op ‘fraude’ is vastgesteld en sectoren waar het zogenoemde ‘grijze gebied’ tussen werknemerschap en zelfstandigheid extra groot en moeilijk door partijen in te vullen is. De initiatiefnemers noemen voorbeelden uit België, waar voor sectoren zoals Bouw, Bewaking en Schoonmaak  op dit moment een extra sectoraal rechtsvermoeden geldt. Het is de bedoeling dat de afspraken bij AMvB worden vastgelegd, op voordracht van de sectoren zelf. Het sectorale rechtsvermoeden is een aanvulling op het door de initiatiefnemers gesteunde rechtsvermoeden uit de VBAR voor werkenden die werken tegen een tarief van minder dan €36 per uur.

Commissie Beoordeling Toetsingskader

De initiatiefnemers putten meer inspiratie uit het Belgische model. Voorgesteld wordt om net als in België een Commissie Beoordeling Toetsingskader Zelfstandigenwet op te richten. Werkenden, opdrachtgevers en de toezichthouder kunnen zich tot deze commissie wenden om (vooraf) duidelijkheid over de werkrelatie te krijgen. Beoordeling en advisering is mogelijk voorafgaand aan de overeenkomst of tijdens de werkrelatie tot een jaar na het aangaan van de overeenkomst. De oordelen van deze commissie zijn bindend voor instanties zoals de Belastingdienst en het UWV. Volgens de initiatiefnemers moet onderzocht worden of dit bredere werking kan hebben, ook bijvoorbeeld richting pensioenfondsen. Daarbij is het uitdrukkelijk niet de bedoeling dat alle overeenkomsten door de commissie getoetst worden (wat zou lijken op het oude VAR systeem), maar dat uitspraken een regulerende werking hebben. De commissie moet zeer laagdrempelig worden vormgegeven en neutraal kijken naar de beoordeling van de werkrelatie zonder een voorkeur te hebben voor een arbeidsovereenkomst óf een opdrachtovereenkomst. De samenstelling van de commissie wordt op voordracht van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Economische Zaken vormgegeven.

Enkele eerste gedachten naar aanleiding van het wetsvoorstel

• Het lijkt erop dat het onder dit wetsvoorstel weer gemakkelijker zal worden om als zelfstandige te werken wanneer dat de wens is van de werkende. Daar wordt dan wel een mate van sociale bescherming aan gekoppeld doordat het verplicht wordt een arbeidsongeschiktheidsverzekering af te sluiten en een pensioenvoorziening te treffen. Zelfstandigen zullen hier zelf de kosten van moeten dragen, wat het minder aantrekkelijk zou kunnen maken zelfstandige te worden.
• Het wettelijk toetsingskader vervangt de bestaande gezichtspunten uit het Deliveroo-arrest. Verschillende voorgestelde criteria lijken echter wel op die gezichtspunten. Belangrijke verschillen zijn dat de bedoeling van de partijen toch weer een rol gaat spelen in de beoordeling van de werkrelatie en dat het element inbedding van functies of werkzaamheden niet langer van belang is. Ook is het de vraag in hoeverre zelfstandigen in de praktijk volledig vrij zijn om de werktijden te bepalen. In sommige sectoren zullen enige afspraken over de werktijden onvermijdelijk zijn.
• Hoewel een toetsingscommissie aan de voorkant onzekerheid zou kunnen wegnemen, is het de vraag of dit de oplossing zal zijn. Als de gezichtspunten uit het Deliveroo-arrest daadwerkelijk niet meer van belang zijn, ontstaat er in eerste instantie rechtsonzekerheid, die pas minder wordt nadat in de oordelen van de toetsingscommissie of de rechter een heldere lijn valt te ontdekken over wanneer als zelfstandige gewerkt kan worden.
• Tenslotte is nog onduidelijk voor welke sectoren het rechtsvermoeden zal gaan gelden. Zo zal dit bijvoorbeeld in de zorg en het onderwijs erg relevant kunnen zijn, maar deze sectoren worden niet expliciet genoemd in het wetsvoorstel.

Het initiatiefwetsvoorstel Zelfstandigenwet heeft van 26 mei tot en met 23 juni 2025 ter internetconsultatie gelegen en moet nog bij de Tweede Kamer worden ingediend.

Voor vragen over het initiatiefwetsvoorstel of over de zzp-discussie in bredere zin, kunt u contact opnemen met het team Arbeid en Pensioen van Van Doorne, Steven Sterk, Cara Pronk of Barbara van der Veen.