De digitale ledenbijeenkomst van 19 november 2020 stond in het teken van de Wet CO2-heffing industrie (hierna: de Wet). De kern van de Wet is dat de uitstoot van CO2 in Nederland beprijsd wordt met een specifieke heffing. De Wet is per 1 januari 2021 in werking getreden en is een Nederlandse aanvulling op het Europese emissierechtenhandelssysteem (hierna: het ETS). Het doel van de Wet is ervoor te zorgen dat de industrie de transitie maakt naar een CO2-neutrale samenleving in 2050 om zo de doelen uit het nationale Klimaatakkoord te halen. De ledenbijeenkomst bestond uit bijdrages van prof. mr. Koeman en prof. dr. Woerdman en een reflectie van de heer Klooster. De heer Koeman introduceerde het onderwerp van de ledenbijeenkomst en besprak de Wet vanuit wetgevingsperspectief. De heer Woerdman beschouwde de Wet vanuit een rechtseconomisch perspectief. De heer Klooster reflecteerde op de Wet vanuit het perspectief van de industrie. Het onderstaande verslag is een beknopte samenvatting van de gegeven presentaties.

1. Hoofdlijnen van de Wet en het commentaar van de Raad van State

Als gezegd trapte prof. mr. Niels Koeman de digitale bijeenkomst af. De heer Koeman was tot 2019 staatsraad bij de Afdeling advisering van de Raad van State en is thans lid van de Raad voor de Leefomgeving (Rli). In zijn presentatie besprak prof. Koeman de hoofdlijnen van de Wet en het advies van de Raad van State.

1.1. Hoofdlijnen van de Wet

De basis voor de Wet ligt in het Klimaatakkoord (2019). De CO2-heffing dient ter aanvulling op het Europese emissiehandelsysteem. Het belangrijkste doel is het realiseren van de CO2-reductiedoelstelling voor de industrie van 14.3 megaton (hierna: Mton) in 2030 ten opzichte van het referentiescenario (zonder extra reductiemaatregelen) zoals geschetst is door het Planbureau voor de Leefomgeving in de KEV 2019. Het tarief waartegen de CO2-uitstoot beprijsd moet worden is het wettelijk tarief verminderd met de prijs die binnen het ETS moet wordt betaald voor het kopen van een emissierecht (hierna: de CO2-prijs). Het heffingstarief zal in de loop der jaren stijgen.

De Wet beoogt de CO2-emissie van industriële installaties verder (in aanvulling op het ETS) te beprijzen. De heffing ‘kleeft’ aan de installatie en de exploitant van de installatie is de belastingplichtige. De structuur van de Wet sluit aan bij de structuur van het ETS. Dit betekent dat er ook een bepaalde vrijstellingsruimte is voor bedrijven met industriële installaties. Aan bedrijven worden dispensatierechten toegekend op basis van de ETS benchmarks. Dit betekent dat de heffingsgrondslag neerkomt op de CO2-emissie van industriële installaties verminderd met de dispensatierechten (toegekend of gekocht) en vermeerderd met de verkochte dispensatierechten. Het heffingstarief is 30 euro per ton uitgestoten CO2 en dit wordt jaarlijks verhoogd met 10,56 euro, met mogelijkheid tot herijkingen.

1.2. Advies van Raad van State

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in september 2020 een advies uitgebracht over het Wetsvoorstel CO2-heffing industrie. De heer Koeman heeft het advies op hoofdlijnen besproken. Hierbij is hij ingegaan op de vraag in hoeverre de Wet in verhouding staat tot de (doelstelling van de) richtlijn die ten grondslag ligt aan het ETS (hierna: de ETS richtlijn). De Afdeling advisering merkt in haar advies op dat de ETS richtlijn ruimte laat voor nationale, verdergaande maatregelen, mits deze verenigbaar zijn met de (sub)doelen van de ETS richtlijn en mits deze niet strijdig zijn met het primaire Unierecht. In dit kader wijst de Afdeling advisering op de (negatieve) invloed die de Wet heeft op de eenheid van de interne Europese markt en de mededingingsvoorwaarden die de ETS richtlijn wil bewaken.

In een nader rapport over de Wet van september 2020, naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering, schrijft de staatssecretaris van Financiën dat de industrie tijd en flexibiliteit krijgt om CO2 reductiemaatregelen te laten aansluiten op de investeringscyclus. Het risico op weglekeffecten (zogenaamde carbon leakage), die de ETS richtlijn wil tegengaan, is daarom beperkt.

Over de (mogelijke) weglekeffecten en het effect op de eenheid van de interne markt wordt in de memorie van toelichting bij de Wet opgemerkt dat de omvang van de Nederlandse CO2-emissies in relatie met het geheel van emissies onder het ETS beperkt is. Vanwege deze beperkte omvang zou de invloed van Nederlandse CO2-heffing op de marktwerking en de prijsvorming van emissierechten verwaarloosbaar zijn. De nationale CO2-heffing voor de industrie zou dus geen noemenswaardige gevolgen moeten hebben voor de werking en effectiviteit van het ETS, aldus de staatssecretaris. De heer Koeman vindt dit een lastig argument dat niet overtuigt. Want betekent dit dat een groot land als Duitsland geen nationale CO2-heffing zou mogen optuigen omdat dit dan wél een substantiële invloed heeft op de werking en effectiviteit van het ETS?

De heer Koeman sluit af met enkele algemene opmerkingen. CO2-reductie is de kern van het klimaatbeleid. Dit is de reden dat binnen de EU in 2003 is gekozen voor beprijzing als sturingsinstrument en dus niet voor (fysieke) emissiegrenswaarden. Het huidige ETS is echter niet voldoende om de doelen uit het Klimaatakkoord van Parijs te realiseren en daarom zijn aanvullende nationale regelingen nodig. Dit neemt niet weg dat het aanscherpen van het ETS volgens de heer Koeman de voorkeur verdient boven het treffen van nationale maatregelen.

2. De Wet bezien vanuit een rechtseconomisch perspectief

De tweede presentatie werd verzorgd door prof. dr. Edwin Woerdman, hoogleraar Markten & Regulering aan de rechtenfaculteit van de Rijksuniversiteit Groningen en tevens co-directeur van het Groningen Centre of Energy Law and Sustainability. Prof. Woerdman heeft een achtergrond in de politicologie en economie en focust zijn onderzoek op verhandelbare (emissie)rechten in de context van klimaatbeleid. De heer Woerdman ging eerst in op de theorie achter een CO2-heffing en vervolgens op het Wetsvoorstel CO2-heffing industrie.

2.1. De theorie achter CO2-heffing

De CO2-heffing voor de industrie is een milieu-economisch instrument dat ten doel heeft om klimaatschade te beprijzen. De klimaatschade komt daarmee niet langer voor rekening van de maatschappij als geheel, maar voor rekening van de industrie. Dit zou ervoor moeten zorgen dat de industrie vervolgens iets aan de CO2-uitstoot gaat doen. Een ‘voordeel’ van een CO2-heffing is dat deze werkt als een prikkel voor het ontwikkelen van klimaatvriendelijke technologieën om CO2-uitstoot te reduceren. Een nationale CO2-heffing (bovenop de Europese ETS-prijs) zorgt voor extra emissiereductie. Nederland denkt deze extra reductie nodig te hebben om haar klimaatdoelen te halen. De nadelen van CO2-heffing zijn dat het onzeker is hoe effectief een dergelijke heffing daadwerkelijk is. Het is niet duidelijk hoe hoog de CO2-heffing moet zijn om het gewenste effect te bereiken. Verder gaat een absolute CO2-heffing gepaard met een mate van rigiditeit die nadelig kan zijn tijdens economische crises: waar de prijs van emissierechten daalt bij economische neergang, blijft de CO2-heffing even hoog als die was, hetgeen nadelig is voor de concurrentiepositie van bedrijven met industriële installaties in Nederland. Het marktgestuurde element van een macro-economische stabilisator ontbreekt bij een CO2-heffing omdat de CO2-heffing (in tegenstelling tot emissiehandel) niet meebeweegt met de economie. Dit betekent ook dat (de hoogte van) een CO2-heffing kan uitpakken als een speelbal van de politiek.

2.2. De Wet

Nederland heeft met de Wet een economisch instrument gekozen om een nationaal CO2-reductiedoel te bewerkstelligen. Volgens de heer Woerdman is een economisch instrument te prefereren boven een zogenaamd ‘command and control’-instrument waarbij slechts sprake is van een indirecte prijsprikkel. Hoewel een CO2-heffing tevens investeringszekerheid biedt en zekerheid omtrent de prijs, kan de administratieve prijs van de heffing (die door de overheid opgelegd wordt), in tegenstelling tot een marktprijs, wel (door de overheid) worden herijkt. Dit doet af aan de veronderstelde zekerheid omtrent de prijs van de CO2-heffing. Volgens de heer Woerdman is het niet ondenkbaar dat er de komende jaren in Nederland een lobby op gang zal komen om de politiek te bewegen de prijs te herijken.

Verder deelde de heer Woerdman enkele bedenkingen over de Wet. Zo moet wat betreft de handel in dispensatierechten niet over het hoofd worden gezien dat deze handel enkel plaats zal vinden in Nederland, waardoor dit waarschijnlijk een dunne en illiquide markt wordt. De heer Woerdman deelde enkele van zijn bedenkingen in de vorm van de volgende vragen. Is handel in emissierechten in een dunne en illiquide markt als de Nederlandse markt in lijn met de (Europese) mededingingsregels die gelden om eerlijke concurrentie op de markt te waarborgen? En is het een vorm van (verboden) staatssteun dat de glastuinbouw uitgezonderd is van de CO2-heffing? Waar wordt de hoogte van het tarief (oplopend tot 125 euro per ton CO2 in 2030) van de CO2-heffing op gebaseerd: de (door innovatie steeds lagere) CO2-reductiekosten of de (almaar oplopende) sociale kosten van klimaatschade? En is verhoging van de Nederlandse CO2-prijs door de overheid in strijd met art. 1 (kosteneffectiviteit) van de ETS richtlijn?

Een belangrijk punt dat de heer Woerdman verder nog maakte is dat de CO2-heffing een administratieve bodemprijs is die de natuurlijke daling van de CO2-prijs onder het ETS door innovatieve technieken belemmert. In geval van sterke economische groei (CO2-uitstoot stijgt, vraag ETS stijgt en prijs ETS stijgt) zal het ETS dominant zijn over de CO2-heffing. Maar het feit dat de CO2-heffing een bodemheffing is, kan tot gevolg hebben dat het innovatievoordeel geremd wordt wanneer de ETS prijs door reductiekosten lager wordt dan de CO2-heffing. In geval van zwakke economische groei of krimp (CO2-uitstoot daalt, vraag ETS daalt en prijs ETS daalt) zal de CO2-heffing dominant zijn over het ETS. Het voordeel is dat de CO2-heffing een aanvullende prikkel geeft om kostenbesparende CO2-reductietechnieken te ontwikkelen. Maar het nadeel is dan dat CO2-prijsdaling en dus feitelijke kostenbesparing voor de industrie wordt belemmerd omdat de CO2-heffing als bodemheffing fungeert.

2.3. Voorlopige conclusie

De voorlopige conclusie die de heer Woerdman trok is dat er in Nederland een nationalisering van het klimaatbeleid op gang is gekomen sinds de Urgenda-zaak. Tevens is er een deliberalisering van het klimaatbeleid waar te nemen, omdat de overheid zich steeds actiever bemoeit met de CO2-prijs. Er is ook sprake van hybridisering van het klimaatbeleid omdat er met meerdere instrumenten wordt geprobeerd om de industrie tot CO2-reductie te bewegen. Het risico is dat de nationalisering en deliberalisering van het klimaatbeleid ook blijven voortbestaan na aanscherping van het ETS. Aanscherping van het ETS wordt verwacht omdat de EU-doelstelling is bijgesteld naar tenminste 55% reductie in 2030. De nadelige gevolgen van de structurele nationalisering, deliberalisering en hybridisering van het klimaatbeleid zijn dat er extra administratieve lasten zijn zowel voor de toezichthouder als de industrie en dat het Nederlandse klimaatbeleid minder kostenefficiënt wordt.

3. De Wet vanuit het perspectief van de industrie

De derde en laatste spreker was de heer Erik Klooster, directeur van de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (hierna: VNPI). De VNPI was één van de partijen met een zetel aan de klimaattafel industrie en de heer Klooster kon dus een inkijk geven in wat er aan de industrietafel besproken is over de CO2-heffing voor de industrie en hoe door de industrie wordt aangekeken tegen de huidige Wet.

Allereerst maakte de heer Klooster duidelijk dat de VNPI weliswaar heeft ingestemd met het doel van de Wet (14,3 Mton CO2-reductie), maar dat zij niet heeft ingestemd met het bereiken van het doel onder de voorwaarden die uit het klimaatakkoord zijn gekomen, zoals de Wet. De heer Klooster ging verder voornamelijk in op de voornaamste bezwaren van industrie op de Wet. Zo is er slechts een kleine groep bedrijven die gaat profiteren van deze CO2-heffing. Dit zijn voornamelijk die bedrijven die projecten hebben die in aanmerking komen voor de SDE++. Ook is er te weinig oog voor de verhouding tussen de CO2-heffing industrie met een aanscherping van het ETS en is het risico op weglekeffecten is wel degelijk aanwezig. De heer Klooster wijst in dit verband op de Speelveldtoets 2020 die door PwC is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. In de Speelveldtoets 2020 wordt geconcludeerd dat er door het huidige klimaatbeleid (waaronder de CO2-heffing voor de industrie) een risico ontstaat op weglekeffecten van zowel economische activiteiten als emissies. De grootste vrees van de heer Klooster is dat er met de Wet ook een vergroot risico ontstaat op het weglekken van investeringen in Nederland, terwijl investeringen juist de kant van Nederland op zouden moeten komen.

4. Discussie

Tijdens de discussie kwam uit de zaal de vraag waarom exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties belastingplichtigen zijn onder de Wet, terwijl afvalverbrandingsinstallaties niet onder het ETS vallen. De heren Koeman en Klooster beantwoordden deze vraag door te wijzen op de indeling van de klimaattafels die cruciaal is geweest voor het bepalen van wie belastingplichtig zijn onder de Wet. Zo viel glastuinbouw onder de klimaattafel landbouw en niet onder de industrie, en is de afvalbranche derhalve wél meegenomen in de klimaattafel industrie. Helaas pakt dit voor de exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties nadelig uit.

5. Afsluiting

De virtuele ledenbijeenkomst werd niet afgesloten met een borrel. Martha Roggenkamp bedankte de sprekers voor hun inzichtelijke presentaties en de leden van de NeVER werden bedankt voor hun aanwezigheid

Gepubliceerd in Nederlands Tijdschrift voor Energierecht op 8 maart 2021.