Voor koeien die én in de stal én in de wei staan is één gezamenlijke natuurvergunning nodig. Om die te kunnen verlenen, moet duidelijk zijn dat de stikstofuitstoot van de koeien in de stal én van de koeien in de wei samen geen negatieve gevolgen heeft voor beschermde natuur. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) heeft in haar recente uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) bepaald dat het weiden van koeien geen negatieve gevolgen voor de natuur heeft als de toename van stikstofuitstoot van koeien in de wei weggestreept kan worden tegen een afname van de stikstofuitstoot door minder stalmest wordt uitgereden. In de uitspraak legt de Afdeling uit hoe provincies de stikstofuitstoot van koeien in de wei kunnen beoordelen bij de aanvraag van natuurvergunningen. Daar was tot nu toe veel onduidelijkheid over. Daarnaast heeft de Afdeling opnieuw een streep gehaald door een emissiearm stalsysteem, namelijk door stalsysteem A1.23. In deze blog zullen wij zowel ingaan op de uitstoot van stikstof (emissie) uit een emissiearm stalsysteem dat voor de melkveehouderij is ontwikkeld (A1.23) en over de uitstoot van stikstof van melkkoeien die in de wei staan.

Emissiearm stalsysteem (A1.23) 

Opnieuw heeft de Afdeling een streep gehaald door de vergunning voor een emissiearme vloer die op de Regeling ammoniak en veehouderij (RAV)-lijst staat. Het gaat om het type A1.23. Veehouders mogen geen gebruik meer maken van de emissiefactoren voor dit stalsysteem. Zij kunnen alleen nog een natuurvergunning krijgen als uit een passende beoordeling blijkt dat de natuur geen schade oploopt. 

Het is het derde emissiearme stalsysteem dat de Afdeling in ruim een maand tijd onderuithaalt. De hoogste bestuursrechter oordeelde eerder in haar uitspraken van 7 september 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2557 en ECLI:NL:RVS:2022:2624) dat het voor de emissiearme stalsystemen A1.13 (cassettevloer) en A1.28 (Meadowfloor) onzeker is of deze stallen in de praktijk doen wat ze beloven. Een berekening van de emissie met de Rav-emissiefactor voor deze stalsystemen kan daarom nu niet zonder meer worden gebruikt in een voortoets of passende beoordeling voor een natuurvergunning.

Uitstoot van stikstof van melkkoeien die in de wei staan 

Het weiden van vee heeft volgens de Afdeling op twee manieren een stikstofreducerend effect. De stalemissies nemen af en weilanden waar koeien staan worden minder bemest met stalmest dan weilanden die niet voor beweiden worden gebruikt. Bij een vergunning voor een melkveehouderij waarbij wordt beweid moeten de emissies van het beweiden echter wel worden beoordeeld. De Afdeling zet in deze uitspraak uiteen op welke wijze de emissie van het weiden van vee kan worden beoordeeld. Daarvoor is het nodig om de zogenoemde ‘referentiesituatie’ te bepalen, die hierna zal worden besproken. 

Vaststellen van de referentiesituatie  

Het wegstrepen van een toename van stikstofuitstoot van koeien in de wei tegen een afname van stikstofuitstoot doordat er minder stalmest wordt uitgereden, wordt intern salderen genoemd. Voor dat intern salderen moet de referentiesituatie van bemesten worden bepaald. Dat kan aan de hand van de stappen die de Afdeling in deze uitspraak heeft uiteengezet. De referentiesituatie van bemesten kan in een concreet geval aan de hand van de volgende stappen worden vastgesteld: 

1. Volgt uit het planologisch regime dat op de referentiedatum van kracht was dat bemesten was toegestaan? 
2. Werden de gronden voor de referentiedatum bemest? Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren.
3. Is na de referentiedatum een planologisch regime van kracht geworden waaruit volgt dat bemesten niet langer is toegestaan? 

Bij een positieve beantwoording van de eerste twee vragen en een negatieve beantwoording van de derde vraag kan een referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime. Bij een negatieve beantwoording van de eerste of de tweede vraag of een positieve beantwoording van de derde vraag kan geen referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime. 

Vervolgens gaat de Afdeling in op de omvang van de referentiesituatie. De omvang van de referentiesituatie kan in het concrete geval aan de hand van de volgende vraag worden vastgesteld: staat het planologisch regime sinds 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toe? Bij een positieve beantwoording van deze vraag, wordt de referentiesituatie voor bemesten begrensd door de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien. Bij negatieve beantwoording van deze vraag, wordt de referentiesituatie voor bemesten begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de grond planologisch is toegestaan. Onder stikstofgebruiksnorm wordt volgens de Afdeling verstaan de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt. 

Betekenis voor de praktijk 

In de uitspraak legt de Afdeling bestuursrechtspraak uit hoe provincies kunnen bepalen of de gevolgen van beweiden weggestreept kunnen worden tegen de gevolgen van bemesten. Daarvoor is van belang of de gronden vroeger maximaal bemest mochten worden. Dit is de hierboven besproken referentiesituatie. Om dat vast te stellen, is het planologisch regime bepalend. Als de gronden waarop de koeien worden beweid een bestemming hadden als landbouwgrond, kan er vanuit worden gegaan dat die gronden ook bemest werden. Daarnaast is van belang dat latere planologische regimes geen beperkingen stellen aan het bemesten. Ten slotte moet rekening worden gehouden met de algemene beperkingen die sinds 2006 gelden door mestregelgeving.Met de uitspraak van woensdag 12 oktober wil de Afdeling duidelijkheid scheppen over hoe provincies de stikstofuitstoot van koeien in de wei kunnen beoordelen bij de aanvraag van natuurvergunningen. Als wegstrepen mogelijk is, zijn significante gevolgen van het weiden van koeien voor beschermde natuur uitgesloten. Als dat niet kan worden aangetoond, zal de provincie op basis van een nadere beoordeling de stikstofuitstoot van het beweiden in kaart moeten brengen.