Nederland is sinds de PAS-uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van mei 2019 nog steeds niet uit de stikstofimpasse. Hoewel aanzetten zijn gedaan door bijvoorbeeld generieke maatregelen (100 km/u op snelwegen) en een vrijwillige uitkoopprogramma voor piekbelasters, zijn marktpartijen zoals de bouw en de (vee-)industrie nog altijd in afwachting van een definitieve uitweg. Het is zeer lastig blijkt, want ‘Niet alles kan overal’ zei Remkes al.
Onze zuiderburen hebben, terwijl pas in mei 2021 het Belgische “PAS-moment” plaatsvond, al oplossingen uitgewerkt, zij het niet zonder slag of stoot. Het zogenaamde “stikstofdecreet” is in juli 2023 aan het Vlaamse Parlement aangeboden. Biedt dit stikstofdecreet uitwegen die ook voor Nederland zouden kunnen helpen?
In deze blog bespreken Jeanette Ozinga en Pim Oremans het Belgische “stikstofdecreet” als oplossing voor de met Nederland vergelijkbare stikstofproblematiek in Vlaanderen, en de vraag of hieruit ook lessen zijn te trekken voor Nederland.
Het PAS, hoe zat het ook alweer?
Op 1 juli 2015 is in Nederland de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) ingevoerd. Het PAS beoogde enerzijds het behoud en herstel van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden en anderzijds het mogelijk (blijven) maken van economische ontwikkelingen die leidt tot stikstofdepositie op deze gebieden. Om die doelstellingen te bereiken bevatte het PAS zowel bronmaatrelen (maatregelen om de emissie uit stikstofbronnen, zoals veehouderijen en verkeer, te verminderen) als gebiedsgerichte herstelmaatregelen (hydrologische en vegetatiemaatregelen naast het reguliere beheer van de Natura 2000-gebieden).
Per Natura 2000-gebied is de beschikbare depositieruimte (nog beschikbare ruimte tot maximale stikstofdepositie) vastgesteld. Het PAS had als uitgangspunt dat de verwachte daling van stikstofdepositie als gevolg van de bron- en herstelmaatregelen kon worden benut voor de uitbreiding van deze depositieruimte.
Kort samengevat was de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in mei 2019 van oordeel dat het PAS in strijd was met de Europese Habitatrichtlijn, omdat onvoldoende verzekerd was dat de maatregelen daadwerkelijk het gewenste effect zouden sorteren, zodat was uitgesloten dat Natura2000-gebieden (verder) zouden verslechteren. Sindsdien moet bij elk project of plan weer afzonderlijk worden aangetoond dat geen verslechtering van de Natura2000-gebieden kan optreden.
In Vlaanderen hetzelfde probleem
In Vlaanderen geschiedde ongeveer hetzelfde. Twee jaar later dan in Nederland, op 25 februari 2021, kwam het stikstofbeleid daar op losse schroeven te staan als gevolg van een uitspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.
De Vlaamse minister van Omgeving Zuhal Demir (N-VA) legde hierop al in mei 2021 een tijdelijke regeling op tafel, en sloot in februari 2022 een akkoord binnen de Vlaamse regering met maatregelen zoals de sluiting van 41 stikstofintensieve bedrijven, een vermindering van de veestapel, en uitstootnormen. Dit akkoord leidde tot politiek en maatschappelijk protest, zodat uiteindelijk via veel omwegen in maart 2023 tot een nieuwe “Programmatorische Aanpak Stikstof” werd besloten. Voornamelijk coalitiepartner CD&V kon zich slecht verenigen met harde maatregelen voor de vee-industrie.
In juli 2023 legde minister Demir zonder medewerking van de coalitiepartner CD&V een “stikstofdecreet” voor aan het parlement, in afwachting van akkoord binnen de regering. Met dit decreet beoogt de minister de maatregelen in het “nieuwe PAS” te borgen, en zo oplossingen te bieden om zowel de marktpartijen duidelijkheid te verschaffen als de natuur de ruimte te geven om te herstellen.
Wat doet het “stikstofdecreet”?
Zonder in al te veel detail te treden werkt het stikstofdecreet met een “impactscore” om te bepalen in welke mate een nabijgelegen Natura2000-gebied hinder ondervindt van de stikstofuitstoot van een landbouwbedrijf of een fabriek. Deze impactscore zou een centrale rol moeten gaan spelen bij vergunningverlening. Ook stelt het stikstofdecreet drempelwaarden vast waaronder geen passende beoordeling meer hoeft te worden verricht; iets wat Nederland in haar eigen PAS ook had verwerkt en waarvan de Raad van State dus concludeerde t dat dit onvoldoende was onderbouwd.
In het stikstofdecreet (c.q. in het “nieuwe PAS”) worden harde keuzes gemaakt die verschillende stikstofintensieve sectoren hard raken. Zo staat in het decreet bijvoorbeeld onomwonden dat straks “geen vergunning mogelijk is” voor veehouderijen en mestverwerkingsinstallaties met een impactscore boven 0,028 procent. Al met al een rigoureus pakket van maatregelen om de stikstofdepositie op Natura2000-gebied terug te dringen, om strakke beoordelingskaders te stellen voor vergunningaanvragen, en – niet onbelangrijk – weer drempelwaarden in het leven te roepen.
Raad van State toont zich kritisch
Zoals de Nederlandse Raad van State zich eveneens kritisch heeft getoond over de Nederlandse plannen om met een ‘programmatische aanpak’ weer generieke maatregelen te treffen (zoals bijvoorbeeld de bouwvrijstelling), heeft ook de Belgische Raad van State kritische noten gekraakt over de plannen van minister Demir.
In de eerste plaats vindt de Raad van State het stikstofdecreet naar de huidige stand van zaken onvoldoende onderbouwd. Hoewel het stikstofdecreet strenge maatregelen treft, stelt de Raad van State dat de “impactscore” zoals minister Demir die voorstelt onvoldoende transparant is en daardoor leidt tot rechtsonzekerheid.
In herhaling lezen wij dat de Vlaamse Raad van State een schot voor de boeg neemt en over het “nieuwe PAS” uitgebreid benadrukt dat aan de vereisten van de Habitatrichtlijn moet worden voldaan. Hoewel het stikstofdecreet drempelwaarden voor onder meer de impactscore introduceert, volgt volgens de Raad van State uit de berekening van die impactscore dat bij elke score boven 0% sprake is een impact op Natura2000-gebied. In zoverre is volgens de Raad van State dan altijd een passende beoordeling nodig, zodat de drempelwaarden thans “geen doorgang [kunnen] vinden”. Afzien van een passende beoordeling zou volgens de Raad van State slechts mogelijk zijn “indien geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat over de afwezigheid van schadelijke gevolgen voor de beschermde gebieden”.
Kortom, het blijft ganzenborden met de stikstofregels, terug naar af.
Tot slot: een Vlaamse les
Het strenge en inmiddels wel duidelijke Europeesrechtelijke kader wordt op dezelfde wijze door de Nederlandse (Afdeling bestuursrechtspraak van de) Raad van State gehanteerd.
De kritische blik van de Vlaamse Raad van State toont eens te meer aan dat, hoewel minister Demir sneller met oplossingen komt dan haar Nederlandse collega (demissionair minister voor Natuur en Stikstof Van der Wal), stikstofmaatregelen in het licht van de Europese Habitatrichtlijn een ijzersterke onderbouwing behoeven wil men generieke maatregelen kunnen treffen zoals drempelwaarden waaronder geen vergunning of passende beoordeling is vereist. De daarvoor geldende criteria (zoals “geen redelijke wetenschappelijke twijfel” over effecten van maatregelen) zijn dusdanig streng dat dit niet eenvoudig is.
Hoewel drempelwaarden ook door de Vlaamse Raad van State – net als de Nederlandse Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – niet principieel voor onmogelijk worden gehouden, zal dat dus echt wel een opgave worden..
Minister Demir heeft wellicht wel een slimme keuze gemaakt door haar concept-stikstofdecreet aan de Raad van State voor te leggen; nu kan zij immers met haar coalitiepartners in gesprek over nadere oplossingen binnen de door de Raad van State geslagen piketpalen. Daarmee hoeft zij wellicht niet terug naar start en hopelijk vinden beide lidstaten gezamenlijk een goede oplossing.
Heeft u vragen over stikstof in relatie tot vergunningen en/of (bestemmings- of omgevings-)plannen? Neem dan gerust contact op met een van onze specialisten.
