Waarmee kunnen wij u helpen?

    Nieuws

    Advocaat-generaal: merk (bepaalde) waarschuwingen voortaan aan als besluit

    Kan tegen een bestuurlijke waarschuwing bezwaar worden gemaakt? Deze vraag heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) voorgelegd aan zijn adviseur, staatsraad advocaat-generaal Widdershoven. Zijn advies is vorige week woensdag gepubliceerd.

    Onderliggende zaak: waarschuwing aannemersbedrijf na overtreding Arbowetgeving

    Aanleiding voor de vraag was een geschil tussen een aannemersbedrijf en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Bij de sanering van asbesthoudende buizen had het aannemersbedrijf Arbowetgeving overtreden. De minister had het bedrijf daarvoor een bestuurlijke boete opgelegd van € 27.000. Daarbij kreeg het bedrijf ook een waarschuwing dat bij een volgende overtreding een bevel tot stillegging van de werkzaamheden kon worden gegeven. Het aannemersbedrijf verzocht om intrekking van deze waarschuwing. Dit weigerde de minister en tegen deze weigering maakte het bedrijf bezwaar. Dit bezwaar is door de minister niet in behandeling genomen, omdat de afwijzing geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zou zijn. Alleen tegen besluiten kan namelijk bezwaar worden gemaakt.

    Volgens het aannemersbedrijf ging het wél om een besluit, omdat de waarschuwing:

    • een wettelijke basis heeft in artikel 28a van de Arbeidsomstandighedenwet;
    • een harde eis is om vervolgens een bevel tot stillegging te kunnen geven; en daarmee
    • een essentieel en onlosmakelijk onderdeel van het sanctieregime is.

    Rechtbank: de waarschuwing is geen besluit

    De rechtbank Gelderland was hierdoor niet overtuigd: voor het aannemersbedrijf verandert er nog niets op het moment dat de waarschuwing wordt gegeven (er is geen rechtsgevolg). Dit is wel één van de vereisten voor kwalificatie als Awb-besluit. Voordat het bedrijf er iets van merkt is eerst nog een apart besluit nodig, waartegen het bedrijf wél bezwaar kan maken. De waarschuwing is niet meer dan een constatering, volgens de rechtbank. Het aannemersbedrijf heeft het er niet bij laten zitten en legde de Afdeling de vraag voor of de waarschuwing kwalificeert als een besluit in de zin van de Awb. De Afdeling heeft zich op haar beurt gewend tot advocaat-generaal Widdershoven voor advies.

    Advies advocaat-generaal: de waarschuwing is wél een besluit

    Het advies van de advocaat-generaal komt er kort gezegd op neer dat deze waarschuwing van artikel 28a Arbeidsomstandighedenwet een besluit is. Widdershoven onderbouwt dit met de hierboven genoemde argumenten, die in beroep bij de rechtbank door het aannemersbedrijf ook zijn aangevoerd. De stelregel luidt: als de waarschuwing een wettelijke basis heeft en een voorwaarde is om bij de volgende overtreding een maatregel te mogen nemen, is het een besluit en kan de waarschuwing in bezwaar en beroep worden aangevochten.

    Ook een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een wettelijke norm (zoals een zorgplicht) concretiseert is een Awb-besluit. Waarschuwingen die op beleid zijn gebaseerd en informele waarschuwingen moeten volgens Widdershoven niet als besluit worden gezien. Hij noemt wel drie gevallen waarin deze waarschuwingen met een besluit moeten worden gelijkgesteld, omdat de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwingen te krijgen onevenredig bezwarend is.

    Gevolgen voor de praktijk beperkt

    Tot nu toe was het niet mogelijk om bezwaar te maken tegen een waarschuwing, omdat deze geen rechtsgevolg heeft, zoals hier bij het aannemersbedrijf aan de orde. Als de Afdeling dit advies van de advocaat-generaal overneemt, betekent dit een omslagpunt voor de status van waarschuwingen in het bestuursrecht. Voor de praktijk zou dit betekenen dat de ontvanger van een op de wet gebaseerde waarschuwing kan procederen zonder dat hij eerst de boete moet afwachten. Het aantal op de wet gebaseerde waarschuwingen is echter klein. Naast artikel 28a Arbeidsomstandighedenwet zijn alleen de waarschuwingen van een aantal artikelen van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs en artikel 17b van de Wet arbeid vreemdelingen op de wet gebaseerde waarschuwingen.

    Ook normconcretiserende waarschuwingen die volgens de advocaat-generaal als besluit moeten worden aangemerkt komen weinig voor. Het gaat hierbij namelijk alleen om de situatie dat het bestuursorgaan heeft gekozen om een erg ruime wettelijke norm eerst te concretiseren met behulp van een niet-wettelijke waarschuwing, voordat het de norm handhaaft. De betekenis van de wettelijke norm moet op grond van de wetsgeschiedenis en bestaande rechtspraak nog te onduidelijk zijn om met behulp van een boete te handhaven. Het gaat daarom met name om ‘nieuwe’ ruim geformuleerde wettelijke normen, waar nog geen rechtspraak over is. Het enige voorbeeld dat de advocaat-generaal hiervan heeft gevonden is een waarschuwing van het Commissariaat voor de Media. Deze had in plaats van een boete eerst een informele waarschuwing opgelegd, omdat men aan de overtreden wettelijke norm voor het eerst nadere inhoud had gegeven.

    Wij verwachten daarom dat de gevolgen voor de praktijk beperkt zijn.